ГЛАВНАЯ  ПОЗИЦИЯ  О СЕБЕ ДВИЖЕНИЕ В ГОСДУМЕ ИНТЕРВЬЮ
ПОЛИТИКА  ФОТОАЛЬБОМ ГОСТЕВАЯ
ПОИСК:     
  написать письмо написать нам письмо Сегодня:  Добавить в избранное добавить сайт в избранное

ПОЗИЦИЯ

Из книги Андрея Похмелкина и Виктора Похмелкина "Вертикаль власти и Горизонт свободы: Очерки современной российской государственности".

 

Очерк седьмой
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:
ВРОЖДЕННЫЕ ПОРОКИ И СМЕРТЕЛЬНЫЕ НЕДУГИ
Казалось бы, напрочь забытое, но вновь возрожденное в начале 90-х годов прошлого века российское местное самоуправление ярко воплощает в себе причудливые контрасты прошедших в стране революционных преобразований, сменившихся более привычной застойной стабильностью. Долгое время вокруг этого института велись бурные споры. Сейчас голоса сторонников финансовой и политико-правовой самостоятельности муниципальных образований
 
Одному из нас довелось находиться в эпицентре борьбы за судьбу местного самоуправления в нашей стране. С воодушевлением он голосовал в июле 1998 года за ратификацию Европейской хартии местного самоуправления. Без воодушевления и со многими оговорками поддерживал первую редакцию федерального закона об общих началах местного самоуправления. Категорически возражал, оставшись в явном меньшинстве, против принятия пресловутого федерального закона № 131, кардинально поменявшего концепцию регулирования этого института.
Другой автор столкнулся с проблемами местного самоуправления с другой, весьма типичной для России стороны. Ему в качестве адвоката пришлось защищать глав нескольких российских городов от необоснованного уголовного преследования. Расправа над инициативными муниципальными деятелями стала составной частью процесса разгрома местного самоуправления монопольно властвующей бюрократией.
Будучи неравнодушными к судьбе этого института и людей, его формировавших, рискнем предложить читателям свой взгляд на его природу, новейшую историю и современное состояние.
 
  

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Для того чтобы выявить сущность и характерные черты местного самоуправления, нужно определить его место и роль в системе социального регулирования общественных отношений, сопоставить с его основными формами. К таковым относятся внешнее управление и саморегулирование.
Первое основано на обособленности, неравенстве, соподчиненности социальных субъектов, когда источник регулирования отделен от объекта. Внешнее управление реализуется посредством императивных (авторитарных, административных, централистских) методов и использует главным образом такие средства, как приказ, распоряжение, директиву, команду. Саморегулирование же базируется на равенстве, самостоятельности, естественной взаимозависимости людей и связано с использованием различных способов координации поведения, а главным инструментом его является добровольное соглашение (договор). Здесь источник социального регулирования не отделен от объекта, так что каждый участник общественного взаимодействия выступает соавтором правил, по которым оно осуществляется.
Однако наряду с этими полярными формами социального регулирования есть еще и формы промежуточные, пограничные. К одной из таковых относится самоуправление, содержащее в себе признаки как саморегулирования, так и внешнего управления.
С первым его роднит следующее:
а) каждый член самоуправляемого сообщества (общественного объединения, кооператива, муниципального образования и т.п.) напрямую участвует в управлении, имея право голосовать по ключевым решениям, избирать и быть избранным в постоянно действующие управленческие органы, контролировать их деятельность;
б) существует принципиальная возможность добиваться общего согласия по наиболее важным вопросам жизнедеятельности сообщества;
в) имеет место формальная автономия самоуправляемого сообщества, отсутствует прямое директивное управление им со стороны внешних сил.
Вместе с тем самоуправление не свободно и от некоторых черт, характерных для внешнего управления:
1) По общему правилу решения принимаются не совместно всеми членами сообщества, а большинством голосов. Интересы меньшинства при этом могут быть не учтены и даже откровенно проигнорированы. Можно соглашаться или не соглашаться с Гете в том, что нет ничего отвратительнее большинства. Но в любом случае следует признать, что подобный порядок принятия решений означает навязывание воли одной группы людей другой, что присуще как раз внешнему управлению.
2) Любое самоуправляемое сообщество формирует постоянно действующие органы управления, имеющие объективную тенденцию к отчуждению от избравших их членов.
3) При всей формальной автономии самоуправляемое сообщество подвержено большему или меньшему косвенному управленческому воздействию со стороны внешних сил, в качестве главной из которых выступает государство.
Все сказанное в полной мере относится к местному самоуправлению, то есть организации самоуправления граждан, проживающих на одной территории (в одной местности). По элементарным логическим канонам, если рассматриваемый объект имеет сходные черты с двумя другими, являющимися антиподами, то оно представляет собой нечто третье, относительно самостоятельное. Так и самоуправление (в том числе местное) с полным основанием можно отнести к особой форме социального регулирования, отличающейся от внешнего управления. Отсюда – принципиально важный теоретический вывод: без коренного изменения своей природы местное самоуправление не может быть продолжением государственной власти и встроено в ее вертикаль. Это, в свою очередь, требует: а) формирования органов местного самоуправления без вмешательства государственных структур; б) недопустимости отношений власти и подчинения между государством и органами местного самоуправления; в) наличия самостоятельных, обособленных от государства источников финансирования местных сообществ (муниципальных образований).
При всем том государство, разумеется, оказывает серьезное влияние на местное самоуправление, которое в развитых демократиях ограничивается:
– участием в формировании правовых основ местного самоуправления – исключительно через законы, принимаемые высшим представительным органом страны;
– обеспечением исполнения обязанностей органов местного самоуправления и их должностных лиц перед членами местных сообществ – главным образом через суды и правоохранительные органы;
– проведением политики финансового выравнивания территорий – через соответствующие бюджетно-налоговые механизмы;
– вступлением в договорные отношения с муниципальными образованиями.
Самостоятельность местного самоуправления, его равноправные отношения с государством – не чья-то блажь, а объективная закономерность демократической политической системы. Тем самым обеспечивается максимальное приближение органов самоуправления к интересам местного сообщества, разделение властей как важнейший демократический принцип ограничения произвола власти, школа самоорганизации граждан, структурирование и активизация гражданского общества.
РОДОВЫЕ ПОРОКИ
РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Появление на свет в начале 90-х годов прошлого века новой версии российского местного самоуправления, берущего свои истоки в новгородском вече и продолжение в земской реформе Александра II, было обременено значительным числом родовых пороков – конкретно-исторических факторов, осложняющих процесс его воссоздания и развития. Вот наиболее серьезные из них.
Отсутствие у нескольких поколений советских людей реального опыта самоорганизации и самоуправления. Советское государство и КПСС как его оплот много лет активно искореняли любые автономные от власти формы жизнедеятельности общества. Собственно, на этом зиждился социалистический тоталитарный строй, предполагающий жесткую политическую монополию и бесправие граждан. Существовавшие же квазиинституты в виде так называемых творческих союзов, домкомов, товарищеских судов, дружин и т.п. находились под жестким партийно-государственным контролем и по сути были частью всеобъемлющей властной вертикали.
Государственный патернализмкак глубоко укоренившаяся массовая общественная психология, означающая полную зависимость гражданина и общества от государства. Ничего другого и не могло произрасти на глубоко вспаханной тоталитарной ниве, засеянной семенами авторитарной власти и ненависти к личной свободе и гражданской независимости. Очевидно, что такая психологическая установка несовместима с природой местного самоуправления.
Общая бедность и экономические диспропорции. Надо признать, что местное самоуправление всерьез и надолго приживается в экономически обеспеченном обществе с многочисленным и сильным средним классом, с достаточно высокими доходами людей, а значит, и весомой налоговой базой. Советский социализм оставил новой России в наследство очень низкий уровень жизни подавляющего большинства граждан и колоссальные изъяны в структуре экономики. Ведение централизованного планового хозяйства на деле обернулось крайне неравномерным развитием различных регионов и местностей, которые зависели главным образом от размещения на их территориях предприятий сырьевых отраслей и военно-промышленного комплекса.
Революционный характер «зачатия» местного самоуправления в России. Рождался этот институт, если и не «в муках и злобе», то в процессе коренной ломки уклада и образа жизни десятков миллионов людей, в ходе острейшей политической борьбы. Отсюда – многочисленные «родовые травмы», во многом спонтанное формирование законодательной базы местного самоуправления, отсутствие планомерной стратегии его развития.
Наряду с перечисленными пороками, имеющими объективную природу, на становление российского местного самоуправления повлияли и разнообразные факторы субъективного свойства. К ним относятся ошибки и сознательные действия политиков, государственных деятелей, самих представителей местного самоуправления, которые в совокупности существенно исказили
природу этого института и не позволили ему до сих пор занять подобающее место в политической системе нашей страны. Такие факторы можно назвать «приобретенными недугами» и разделить их на две группы: первоначальные («ельцинские») и последующие («путинские»).
ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЕ НЕДУГИ
РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Особенность недугов и болячек местного самоуправления периода ельцинского правления состоит в том, что они зачастую носили стихийный характер, были продуктом острой борьбы, конкретных ошибок и глупостей, но не следствием целенаправленной государственной политики. На этом этапе, напротив, удалось закрепить в Конституции страны принцип независимости местного самоуправления от государства, обеспечить ему довольно высокую степень правовой самостоятельности, ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления, обеспечить на первых порах реальные конкурентные выборы местных глав и депутатов. Тем самым были сделаны важные шаги в направлении реализации конституционного демократического принципа разделения властей – не только «по горизонтали» (на законодательную, исполнительную и судебную), но и «по вертикали» (на федеральную, региональную и местную). Кроме того, через участие в самостоятельном местном самоуправлении граждане начали проходить школу самоорганизации, что чрезвычайно важно для формирования и гражданского общества, и сильной, ответственной государственности.
Однако эти достижения были изрядно скомпрометированы следующими обстоятельствами.
Неразбериха с компетенцией органов местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения полномочий с федеральным и региональным уровнями власти. Подавляющее большинство прав и обязанностей этих органов согласно действующему законодательству не носили исключительного характера и имели форму «совместного ведения». При таком подходе существенно ограничивалась политическая и экономическая самостоятельность муниципальных образований, создавались условия для различного рода налоговых, бюджетных и иных манипуляций.
Кризис финансовых источников местного самоуправления. С одной стороны, он был обусловлен резким падением цен на нефть в середине 90-х годов, с другой – коренной ломкой военно-промышленного комплекса. То есть кризис поразил двух столпов советской экономической системы – ТЭК и ВПК. Одновременно шел процесс вымывания денежных потоков с мест, их централизация в столице и крупных региональных центрах. В итоге органы местного самоуправления при многочисленных социальных обязательствах оказались лишенными даже минимально необходимой финансовой базы.
Недостаточная институализация местного самоуправления. В то время большинство политиков и экспертов, занимавшихся соответствующими проблемами, даже не подумывали расширить институты местного самоуправления за пределы представительных и исполнительных органов. Между тем, во многих развитых странах в систему территориального самоуправления входят также избираемые гражданами местные суды, местная полиция, самостоятельные налоговые органы и другие институты, без которых его самостоятельность оказывается явно неполной. В России обеспечение правопорядка на конкретной территории и сбор местных налогов остался за государством, что предопределило ущербность формируемого местного самоуправления.
Произвол региональных властей. В «ельцинский» период главная угроза независимости местного самоуправления исходила от регионального уровня. Республиканские, краевые и областные начальники не желали мириться с юридической и фактической неподчиненностью им местных руководителей и всячески пытались поставить их в зависимость. Начиная с прямого отрицания выборности и самостоятельности местного самоуправления, как это было в Башкортостане и Татарстане, и заканчивая бюджетно-налоговым прессингом, что делалось практически повсеместно.
Явное запаздывание процессов разгосударствления различных сфер общественной жизни. Особенно больно это ударило по местному самоуправлению в земельных отношениях. Невозможность долгое время легально распоряжаться местной землей лишала муниципальные образования реальных источников доходов, препятствовала привлечению инвестиций в территориальные объекты, создавала почву для коррупции и теневой экономики.
Негативные последствия приватизациив виде обременения муниципальных балансов объектами социальной инфраструктуры, которые выбрасывались из активов приватизированных предприятий. Для тощих местных бюджетов эта ноша оказалась непосильной.
Бюрократизация местного самоуправления с ее вечными спутниками – коррупцией и произволом. Отсутствие опыта демократической жизни, прозрачных административных процедур ускорили закономерный процесс отчуждения должностных лиц органов местного самоуправления от реальных нужд и интересов населения. Впрочем, это было характерно для всех уровней власти в постсоветской России.
Да и все остальные первоначальные недуги местного самоуправления нельзя оценивать вне общего контекста эпохи первоначального накопления капитала, проблем государственного и общественного строительства того периода. Эти нерешенные проблемы не позволили сформировать местное самоуправление как полноценную самостоятельную форму социального регулирования, как действенный институт общественного контроля за властью.
В то же время благодаря известной правовой самостоятельности, выборности глав и депутатов местное самоуправление к концу 90-х годов стало реальной политической силой. Мэры региональных центров начали сплошь и рядом составлять конкуренцию губернаторам и побеждать их на выборах. Без поддержки органов местного самоуправления стало все труднее становиться депутатами всех уровней. В масштабе страны были созданы союзы и ассоциации местного самоуправления, оказывающие все большее влияние на политические процессы. Но в этот момент произошло обновление высшей власти, которое, как выяснилось позже, роковым образом повлияло на судьбу местного самоуправления.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В ЭПОХУ «ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ»
Новое российское руководство в лице Владимира Путина и его окружения сохранило и упрочило МБП, который начал формироваться еще при их предшественниках. Правда, в отличие от предыдущего периода «разброда и шатаний», ему удалось консолидировать правящую бюрократию и крупный капитал. Во многом этому способствовали стабильные сверхдоходы за счет постоянно растущих цен на нефть и энергоносители. Одновременно закончился первоначальный раздел собственности, так что властная олигархия перестала нуждаться в демократических институтах. Сложные конструкции выборности депутатов и глав органов исполнительной власти, разделения властей, экономической и политической конкуренции стали приходить во все большее противоречие с интересами новых «хозяев жизни». Поэтому стержнем путинской политики стало восстановление вертикали власти, всемерная централизация управления политическими и экономическими процессами, огосударствление социального регулирования общественных отношений.
Довольно быстро было покончено с относительной самостоятельностью парламента, политических партий, органов государственной власти субъектов Федерации. Встраивание этих институтов во властную вертикаль не создало особых проблем для руководства страны. Несколько сложнее оказалось подмять местное самоуправление. Попытка разобраться с ним так же, как и с регионами – путем отмены прямых выборов глав – натолкнулась на серьезное препятствие. Вдруг выяснилось, что это не позволяет сделать Европейская хартия местного самоуправления, нарушение которой чревато изгнанием из Совета Европы. Не рискнув на столь радикальный шаг, российская бюрократия использовала более тонкий метод удушения местного самоуправления в своих объятиях.
С этой целью в 2001 году была образована государственная комиссия под руководством Дмитрия Козака. Официально – для внешнего употребления – перед ней была поставлена задача устранить недостатки «ельцинского периода», разобраться с полномочиями и источниками финансирования муниципальных образований. Фактически же комиссия должна была выработать формально легитимные меры по уничтожению местного самоуправления как независимого института и самостоятельной политической силы путем жесткой привязки его к вертикали государственной власти. Так на свет появился федеральный закон № 131, иезуитски выхолостивший конституционную сущность местного самоуправления. Цель эта была достигнута за счет следующих концептуальных нововведений.
Резкое увеличение числа муниципальных образований путем дробления районов. Мотивировалось такое решение необходимостью построения местного самоуправления по поселенческому принципу, как это делается во многих странах Европы. При всем том игнорировалось, что подобная практика в европейских государствах складывалась естественно-исторически, тогда как у нас укоренилась другая традиция – привязки местной жизненной и управленческой инфраструктуры к административным районам. В результате количество муниципальных образований в стране возросло почти в четыре с половиной раза. Причем более девяноста процентов из получивших новый статус поселений являлись глубоко дотационными, то есть полностью зависимыми от государства. Собственно, именно этого и добивалась «комиссия Козака».
Существенный рост муниципальной бюрократиикак прямое следствие приведенного выше процесса. При кадровом голоде, остром бюджетном дефиците искусственно разбухший аппарат органов местного самоуправления все больше отчуждается от интересов местного населения и попадает во власть чиновничества более высокого уровня.
Введение института передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Ранее такая передача могла осуществляться только в договорном порядке, то есть с согласия муниципалитета. 131-й закон закрепил возможность делегирования государственных полномочий императивно, по воле лишь одной стороны – соответствующего государственного органа. Здесь мы имеем дело, пожалуй, с самым хитрым ходом поборников вертикали власти. Если вам передают полномочия, от которых вы не смеете отказаться, а под них еще и деньги, то далее допустимо любое вторжение в вашу деятельность государственных «благодетелей». Поэтому вполне логично смотрятся в законе положения о возможности отстранения от должности избранного главы муниципального образования, введение внешнего управления (временной администрации), формирование при решающем участии губернатора региона конкурсной комиссии по назначению так называемого сити-менеджера и т.п.
Максимальная централизация бюджетных доходов, начавшаяся еще в 90_е годы и приобретшая тотальный характер в современных условиях. Для сравнения: доля контролируемых налогов, которыми могут свободно распоряжаться муниципальные образования, составляет: во Франции – более 70 %; в Швеции – более 65 %; в Польше – более 40 %; в России – менее 10 %. Причем в распоряжении российских органов местного самоуправления находится по сути лишь земельный налог, маневр которым в силу особенностей наших земельных отношений крайне ограничен.
Перераспределение основных рычагов власти от избираемых к назначаемым должностным лицам местного самоуправления. Для этих целей введен институт глав местных администраций, назначаемых по представлению специальных комиссий под жестким контролем региональных властей. Все большее количество муниципальных образований под давлением губернаторов, получивших картбланш от федерального центра, отказывается от прямых выборов своих первых лиц. В результате эти должности стали занимать не народные лидеры, опирающиеся на интересы местного сообщества, а назначенные чиновники, ориентирующиеся, прежде всего, на «вышестоящее начальство».
Надо сказать, что «региональные бароны» взялись за организацию похорон местного самоуправления ретиво и с большим удовольствием. Ко всем прелестям 131-го закона власти субъектов Федерации добавили целый ряд дополнительных удавок. Среди них: постоянные проверки органов местного самоуправления; манипулирование бюджетными ресурсами, обескровливающее финансы муниципальных образований; выделение бюджетных дотаций на определенные цели только на условиях софинансирования (притом, что подавляющее большинство местных территорий являются дотационно-депрессивными).
В общем, к 2009 году российское местное самоуправление уже перестало агонизировать и почило в бозе. Привнесенные в него новые недуги оказались смертельными. Функционирующие под его вывеской административные структуры стали частью государственно-властной вертикали. Поборники самостоятельности местного самоуправления в лучшем случае пишут подобные очерки, в худшем – сидят без работы или просто сидят.
Очень жаль, что еще одна попытка в истории нашей страны наладить самоорганизацию общества вновь оказалась неудачной. Конечно, она принесла новый опыт, который когда-нибудь будет учтен. Тогда местное самоуправление, наконец, укоренится, и станет настоящей «школой хозяйничанья, школой управления, школой…» Да нет, не коммунизма и не капитализма. Просто школой добрососедского человеческого общежития. Ведь когда-нибудь мы научимся жить по-человечески.
 
Перейти к предисловию и очеркам:

 


«Российская газета» 19 ноября 2007
© ООД «ДАР» 2002—2008


SpyLOG
HotLog